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碳稅的中國方程式

文·蘇明 傅志華 許文世界各國青睞碳稅近十幾年來,一些發達國傢在實施碳稅(或相關稅收)後,從開征碳稅國傢的實際情況看,減排效果是明顯的。碳稅(Carbon Tax)是針對CO2排放行為征收的一種稅。是以減少CO2排放為目的,對化石燃料(如煤炭、天然氣、汽油和柴油等)消耗所產生的碳排放行為,按其含碳量或者碳排放量所征收的一種稅收。碳稅最先於上世紀90年代初在北歐國傢實施,並從1992年起在歐盟一些國傢得以推廣。目前有奧地利、丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、德國、意大利、荷蘭、挪威、瑞典、瑞士、英國、阿爾巴尼亞和捷克等國傢開征碳稅或氣候變化相關稅種。北美國傢的一些地方政府(如美國科羅拉多州大學城圓石市、加拿大不列顛哥倫比亞省)也開征瞭類似碳稅。日本、新西蘭以及法國等國傢也在考慮開征碳稅。丹麥對碳稅實施效果評估表明,如果不征稅,企業將多耗費10%的能源。2005年丹麥企業共減排CO2 230萬噸,其中一半歸功於碳稅。當然,不同國傢各有側重,大部分歐洲國傢傾向於開征碳稅,而美國則熱衷於碳排放權貿易。從制度建設的基礎條件以及制度運行環境來看,碳稅相對於碳排放權貿易具有明顯優點:一是碳排放權貿易需確定碳排放總量並分配碳排放權,涉及多方利益,在未達成一致前實施難度大,且它對市場環境和基礎條件要求較高,而碳稅開征則更顯靈活性;二是碳稅符合污染者付費原則,而碳排放權貿易則允許擁有較多排放權配額的企業在排放量下降時出售其排放權,故碳稅相對來說更公平,也更透明;三是碳排放權貿易因交易成本高,一般限於發電業等能源使用大戶,碳稅適用於所有排放CO2的對象;四是政府可以通過碳稅獲得收入,並用於節能減排。當然,碳稅也有缺點:一是由於需求價格彈性影響,碳稅的減排效果確定性不如碳排放權貿易明確;二是來自企業的阻力較大,企業一般偏好碳排放權貿易。因為如果采用初始排放權免費配給制度,相當於企業獲得部分不需要納稅的排放量;另外對於碳排放量大的企業來說,如果企業實現減排,可以對排放權進行出售。綜合來看,碳稅和碳排放權貿易都是推進碳減排經濟政策的重要手段。著眼於中國國情,碳稅制度相對容易推出,對實現2020年自主減排目標可能更具立竿見影的效果;而碳排放權貿易則應根據市場條件情況,作為長遠制度建設目標。所以,在目前背景下,我們認為有必要借鑒國際經驗,適時引進碳稅制度。中國開征碳稅負面影響可控中國是《聯合國氣候變化框架公約》簽約國,目前雖未承諾減排義務,但作為CO2排放大國,限排和減排的國際壓力與日俱增。開征碳稅不僅符合國際環境政策的發展趨勢,也可以提高自身的國際形象。對企業來說,開征碳稅會加重高耗能、高污染企業的負擔,但是也可以激勵企業探索和利用清潔能源,加快淘汰落後產能,研究和使用節能減排技術,結果必然是促進產業結構的調整和優化。與發達國傢普遍建立環境稅制或綠色稅制相比,我國尚缺乏獨立的環境稅。開征碳稅,既可增強稅收對於CO2減排的調控力度,也有助於我國環境稅制的完善。特別是在“稅收中性”原則下,可減少其他扭曲性稅收,實現整個稅制結構的完善和優化。開征碳稅後對GDP會有一定的負面影響,但這種影響是可以承受的,而且其促進CO2減排的效果十分明顯。我們采用國內外研究稅收政策影響的主流分析工具,運用2005年投入產出表,包括15個生產部門、2類居民和6個基本模塊,選擇5種不同的稅率水平(10、20、30、40、70元/噸CO2),對我國開征碳稅的影響進行瞭動態分析(2011年開始的10年長期影響)。相對不開征碳稅的情況,從縱向看,碳稅對經濟的影響程度和減排效果逐年不斷增強;從橫向看,碳稅稅率越大,增強的幅度越大。在10元/噸和70元/噸的稅率水平下,對GDP的10年累計降低幅度分別為0.19、1.67個百分點,對投資的累計降幅分別為0.25、2.75個百分點,對居民消費價格指數(CPI)的累計減少幅度分別為0.14、0.66個百分點,對CO2累計減排幅度分別為18.57、114.15個百分點。從行業結構上看,能源行業和重工業受碳稅的影響是減少行業產量、提高行業價格和減少進出口,影響程度高的行業主要為煤炭采洗業、天然氣開采業、電力工業、有色金屬、鋼鐵行業等;而對輕工業和農業等行業的影響是增加行業產量、降低行業價格和增加進出口,且影響相對較小。由於開征碳稅對部分高耗能行業、能源成本比重大的行業影響較大,而這些行業可能是一些地方的支柱型產業,所以開征碳稅過程中可能面臨來自行業、部門乃至一些地方政府的阻力。另外,在我國開征碳稅需要處理好與現有對能源征收的相關稅種之間的協調關系,需要從政府間財政關系上處理好碳稅的收入歸屬問題,還需要進一步完善礦產資源和能源等生產要素價格形成機制。需要把開征碳稅放在財稅體制改革,乃至整個經濟體制改革的大環境下統籌考慮,其配套、協調過程中存在一定的困難是顯然的。碳稅如何落地中國低稅率起步,以減輕碳稅出臺阻力。建議考慮采用從量計征的方式,即采用定額稅率形式。在設計稅率水平時應綜合考慮:最大限度地反映減排CO2的邊際成本;對宏觀經濟和產業競爭力的影響;對煤炭、天然氣和成品油等不同化石燃料實行差別稅率;與其他稅種的銜接,碳稅的稅率水平還涉及對化石燃料征稅的其他稅種稅負的平衡,如近期準備出臺的資源稅改革必然會對開征碳稅時的稅率水平產生影響。考慮到我國社會經濟的發展階段,為瞭能夠對納稅人CO2減排行為形成激勵,同時不能過多影響我國產業的國際競爭力和過度降低低收入人群的生活水平,短期內應選擇低稅率、對經濟負面影響較小的碳稅(如10元/噸CO2),然後逐步提高。同時,還有必要根據我國經濟社會的實際發展狀況和國際協調等方面的需要,建立起碳稅稅負的動態調整機制(包括預告稅率提高),更好地發揮碳稅在促使企業主動減排方面的重要作用。對不同行業和領域實施靈活的稅收優惠政策措施。根據國際經驗並結合我國國情,碳稅制度可考慮設計如下優惠措施:一是為保護我國產業在國際上的競爭力,可適當對受影響較大的能源密集型行業建立合理的稅收減免與返還機制。但這些行業必須與政府簽訂一定標準的節能減排協議,做出相應承諾。二是對於積極采用技術減排並達到一定標準的企業,給予減免稅優惠。三是從促進民生的角度出發,對於個人生活使用煤炭和天然氣排放的CO2,暫不征稅。結合我國稅制改革進程,適時推出碳稅。根據碳稅的開征條件,並結合我國應對氣候變化的政策方向以及與化石能源相關的稅制改革進程,建議“十二五”期間在出臺環境保護稅的基礎上,通過不斷完善與其他相關稅種的關系,在 “十二五”末或者“十三五”期間擇機開征碳稅。從具體的碳稅實施方式來看,存在多種選擇:一是在現行資源稅和消費稅基礎上,以化石燃料的含碳量作為計稅依據進行加征;二是在資源稅、消費稅和環境稅之外單獨開征碳稅;三是將碳稅作為環境稅的一個稅目征收。根據“寬稅基、簡稅制”的稅制改革原則,結合我國環境稅的發展趨勢,建議現階段的碳稅采取第三種實施方式。在未來對環境稅收體系的優化和對化石燃料征收的相關稅種整合時,可考慮將現有對化石燃料征收的稅種全面改革為碳稅。面對我國2020年自主減排目標的艱巨任務,包括碳稅在內的財稅政策手段是可以有所作為的。我們認為,有必要在借鑒國際經驗的基礎上,適時開征國內碳稅。(作者分別系財政部財政科學研究所副所長、研究員、副研究員)文章來源:《能源評論》var page_navigation = document.getElementById('page_navigation');if(page_navigation){ var nav_links = page_navigation.getElementsByTagName('a'); var nav_length = nav_links.length;//正文頁導航加突發新聞 if(nav_length == 2){ var emergency = document.createElement('div');emergency.style.position = 'relative';emergency.innerHTML = '

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